政府职能的转变，除了把本不该由政府从事的经济活动职能交给企业和市场，还包括把不该让企业承担的政府职能收回来。无论是政府，还是能源企业，都应该将价格改革视为能源改革的首要目标。
 
　　国企改革的方向是建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。能源企业的改革也必须遵守这个要求。然而，目前的能源价格机制使能源企业政企分开改革困难重重。

　　企业行为与政府职能

　　捆在一起的价格机制

　　电力、石油等能源国有垄断行业有满足经济快速发展的贡献，还担负着政府补贴消费者的社会职能。但由于其垄断公共资源，公众往往认为能源企业享受着过高的收入和福利，将应当是社会共享的成果变成了能源行业的部门利益。

　　中国幅员广阔，经济仍处于转型期，地域经济差距大，能源普遍服务任务艰巨(即能源的可用和用得起)，如果没有政府的补偿，能源企业就难以维持，这就是能源价格补贴的基本原因。目前，能源价格中补贴和交叉补贴普遍存在，如电力的城乡同价、工业电价高于居民电价、石油的成品油价格倒挂，都是典型的价格补贴和交叉补贴。这种状况有其历史原因，也和能源价格改革艰难、缓慢有直接关系。

　　能源既是生产资料又是消费资料，既影响经济增长又影响百姓生活。能源政策是政府宏观政策的延伸, 中国经济增长和社会稳定的目标使得能源价格一直是改革的难中之难。大部分能源企业既是国企，又是垄断行业，在目前的能源价格机制下，赚的是国家低能源资源税的钱，“赔”的是为国家承担社会责任。正是这种将企业行为和政府职能“捆”在一起的价格机制，使得政府无法清楚企业的效率，能源企业可以逃避政府的效率监督，也使得公众无法理解能源价格的高低。

　　能源价格补贴的方式很重要。只要能源价格还包含着本属于政府社会职能的补贴和交叉补贴，能源行业的政企就不可能真正分开。能源企业具有垄断性，或是资源垄断(如石油、煤炭)，或是消费者垄断(如电网)，他们必须按企业制度运行，接受政府监管。然而，有效政府监管的前提是知道行业的真实成本，“捆”在一起的价格机制使政府无法弄清行业的真实成本。

　　将补贴和交叉补贴

　　从价格中剥离

　　公众认为，能源企业作为垄断的国有企业，具有公共性质，应当承担不同于一般其他国有企业或民营企业的社会责任。但是，这种社会责任不应包括政府的补贴职能。至于能源行业职工工资福利高于其他行业职工，这是社会公平的问题。国有企业应当有一个相对平衡的收入水平，由政府加以限制。在市场经济条件下，作为独立的经济实体，我们不能指望能源企业能克制其利用垄断地位为自身谋取利益的冲动。

　　然而，正是目前的能源价格体制使得政府不能对能源企业进行有效的限制，因为政府无法弄清楚企业的效率点。以电力为例，我们只知道电网收益很低，约为1.5%，但由于电力企业还承担着政府职能，我们并不知道在目前的价格水平上，1.5%的收益代表的究竟是效率高，还是低。